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16 février 2019
Actualité Affaires économiques et financières

Le Conseil fixe ses priorités pour le budget 2020 de l’UE

Introduction

1. Le Conseil souligne que la procédure budgétaire pour 2020 sera la dernière de la période de programmation 2014-2020. À cet égard, le budget jouera un rôle important dans la réalisation des objectifs et des priorités de l’Union au titre du cadre financier pluriannuel (CFP).

2. Le Conseil considère que le budget pour 2020 devrait être établi de manière prudente et laisser des marges suffisantes sous les plafonds pour faire face à des situations imprévues. Parallèlement, des ressources suffisantes devraient être affectées aux programmes et actions susceptibles de concourir le mieux à la réalisation des politiques de l’Union. Par ailleurs, le budget devrait permettre d’honorer, en temps voulu, les engagements déjà pris dans le cadre du CFP actuel afin d’éviter toute créance impayée, en particulier en matière de politique de cohésion.

3. Le Conseil estime qu’il faut maintenir une discipline budgétaire à tous les niveaux, et respecter le CFP, le réexamen à mi-parcours du CFP et les engagements antérieurs. Le Conseil insiste sur la nécessité de financer toutes les dépenses nécessaires dans la mesure du possible sans avoir recours aux mécanismes de financement ne relevant pas du CFP qui portent atteinte aux principes budgétaires. En règle générale, aucun nouvel engagement et aucune prolongation des périodes de dégagement ne devrait avoir lieu.

4. Le Conseil souligne qu’il est nécessaire d’assurer la prévisibilité des contributions des États membres au budget de l’Union ainsi que des transferts du budget de l’UE vers les États membres, rappelant que tant la surestimation que la sous-estimation budgétaires représentent des défis non souhaitables pour les budgets nationaux. Il conviendrait de limiter au strict minimum le recours à des instruments budgétaires correctifs, tels que les budgets rectificatifs, de les présenter au Conseil dans les meilleurs délais et de les financer essentiellement par des redéploiements.

5. Le Conseil prend note du chapitre 2 de la cinquième partie du projet d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique selon lequel, pour les années 2019 et 2020, conformément à la quatrième partie, le Royaume-Uni contribue et participe à l’exécution des budgets de l’Union.

6. Le Conseil invite instamment la Commission à présenter le projet de budget pour 2020 dès que possible, afin de permettre au Conseil de l’analyser correctement.

Budget 2020: principaux éléments

7. Le Conseil souligne à nouveau la nécessité d’établir un budget réaliste qui respecte les principes de bonne gestion financière et d’annualité. Pour élaborer le projet de budget pour 2020, la Commission devrait prendre en considération les liens étroits entre le niveau des engagements et des paiements, le volume des engagements restant à liquider (RAL), la nécessité de respecter les plafonds du CFP, la capacité d’absorption et l’accélération de la mise en œuvre des programmes.

8. Le niveau des crédits d’engagement et des crédits de paiement devrait, quant à lui, être maîtrisé et correspondre à des besoins justifiés. La fixation d’un niveau suffisant de crédits de paiement pour la dernière année de la période de programmation est primordiale afin d’assurer une évolution ordonnée des crédits de paiement, qui soit compatible avec les crédits d’engagement autorisés, de manière à prévenir une nouvelle accumulation de factures en souffrance. Lors de l’élaboration du projet de budget, la Commission devrait tenir compte de l’amélioration significative des prévisions présentées par les États membres et des progrès réalisés en ce qui concerne l’attribution de marchés sur le terrain.

9. Sans préjudice du point 8[1] de l’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière (AII)[2], le Conseil souligne qu’il est nécessaire de laisser des marges suffisantes pour les crédits d’engagement au titre de toutes les rubriques. La mobilisation d’instruments spéciaux pour les crédits d’engagement devrait dès lors être limitée. Si de tels instruments sont nécessaires pour financer certaines situations imprévues, ils ne devraient être présentés qu’après l’épuisement des autres options.

10. Le Conseil insiste pour que le budget pour 2020 soit établi dans le strict respect des plafonds correspondants fixés par le règlement CFP pour la période 2014-2020[3] et du réexamen à mi-parcours. À cet égard, le Conseil invite la Commission à indiquer clairement les lignes budgétaires depuis ou vers lesquelles les crédits ont été ou seront redéployés et/ou affectés en tant que renforcements (« top-ups »), conformément à ce qui a été convenu dans le cadre du réexamen à mi-parcours du CFP, pendant la période concernée, et notamment en 2020. Le Conseil demande spécifiquement à la Commission d’indiquer clairement la manière dont les renforcements prévus dans la rubrique 1 et liés au réexamen à mi-parcours sont redéployés ou compensés dans le budget pour 2020. Le Conseil attend de la Commission qu’elle respecte les échéanciers de paiement convenus pour les fonds de garantie, en particulier le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI).

11. Le Conseil attend de la Commission qu’elle exécute le budget conformément aux dotations fixées dans le budget annuel, y compris en ayant recours à des redéploiements, le cas échéant. Les instruments budgétaires correctifs, tels que les budgets rectificatifs, devraient être maintenus à un niveau minimal et justifié, être conformes au règlement financier[4], être financés essentiellement par des redéploiements, et intervenir en temps voulu afin d’éviter que le fonctionnement des programmes de l’Union ne soit perturbé. S’il s’avère nécessaire de prendre des mesures correctives, le Conseil réaffirme qu’il est fermement résolu à statuer sur les projets de budgets rectificatifs dans les meilleurs délais.

12. Comme les années précédentes, le Conseil invite la Commission à présenter des prévisions de grande qualité tant sur les recettes que sur les dépenses, dans son projet de budget et pendant tout le processus budgétaire, ainsi qu’à communiquer en temps utile des informations précises et transparentes concernant les hypothèses sous-jacentes et les chiffres budgétaires. Il est primordial que les prévisions de la Commission concernant toutes les sources de recettes et l’exécution passée et attendue soient fiables et précises afin d’éviter la sous-estimation comme la surestimation budgétaires, ainsi que les reports injustifiés et excessifs. Cela permettra au Conseil d’évaluer les éventuelles demandes de crédits supplémentaires ou de redéploiement de moyens existants.

13. Il est essentiel d’établir un projet de budget fiable pour que les États membres puissent prévoir le montant de leur contribution au budget de l’Union avec un degré élevé de précision. Le Conseil rappelle que, conformément au traité, la Commission a la possibilité et la responsabilité de réexaminer et d’ajuster les prévisions de dépenses pour l’année suivante qui sont fournies par les DG gérant les fonds et par les autres institutions avant qu’elles ne soient présentées dans le projet de budget. À cet égard, le Conseil invite toutes les parties prenantes, notamment la Commission, à prendre les mesures appropriées pour éviter que des appels imprévus à une augmentation ou une diminution des contributions soient adressés aux États membres, en particulier lorsque cela pourrait peser lourdement sur les budgets nationaux.

14. Le Conseil rappelle le principe d’unité budgétaire et appelle la Commission à prévoir les moyens financiers nécessaires pour mettre en œuvre les politiques de l’Union dans le cadre du budget de l’UE. Une transparence totale est indispensable pour la bonne gestion financière des fonds de l’Union. La Commission devrait dès lors fournir toutes les informations pertinentes dès qu’elles sont disponibles, notamment sur les recettes affectées. Le Conseil invite l’ensemble des institutions, agences et autres organismes à continuer à communiquer toutes les informations utiles rapidement dès qu’elles sont disponibles et à intervalles réguliers.

15. Toutes les institutions et agences et tous les autres organismes devraient estimer de manière fiable les recettes affectées pour l’année à venir et les inclure dans leur projet d’état prévisionnel. Le Conseil invite la Commission à prendre ces états prévisionnels en considération lors de l’élaboration du budget pour 2020.

16. Le Conseil rappelle que l’ensemble des amendes, sanctions et intérêts produits imposés par la Commission doivent être enregistrés de manière transparente dans le budget, conformément aux dispositions du règlement financier.

17. Le Conseil est préoccupé par le niveau des engagements restant à liquider (RAL)[5] et continuera à surveiller son évolution. Il demande à la Commission de continuer à suivre attentivement l’évolution des RAL par rubrique et par programme à intervalles réguliers et de liquider ou dégager les engagements restant à liquider en temps utile et conformément aux règles applicables. Le Conseil attend de la Commission qu’elle présente des prévisions de paiements pour l’année 2020 et au-delà avant juillet 2019 et qu’elle les mette régulièrement à jour.

Questions spécifiques

Documents budgétaires détaillés

18. Le Conseil encourage la Commission à améliorer en permanence le contenu de ses documents budgétaires en les simplifiant ainsi qu’en les rendant plus concis et transparents. Ces documents devraient clairement justifier les crédits demandés, y compris leurs incidences en termes de profils de paiement pour les années suivantes jusqu’en 2020 et au-delà. À cet égard, le Conseil invite la Commission à accompagner toute proposition de modification du niveau convenu des crédits d’engagement et toute proposition de mobilisation d’un instrument spécial d’une présentation détaillée de l’incidence estimée correspondante en termes de paiements et d’engagements au cours de la période de programmation actuelle et de la suivante et à mettre ces informations à jour si elles sont modifiées par un instrument budgétaire correctif. Le Conseil attend avec intérêt de recevoir les informations complémentaires qui accompagneront le projet de budget conformément à l’article 41 du nouveau règlement financier. En outre, le Conseil invite la Commission à présenter des prévisions à long terme concernant les entrées et les sorties futures au cours des cinq années à venir, conformément à l’article 247, paragraphe 1, point c), du nouveau règlement financier. En particulier, le Conseil demande que lui soit fourni une ventilation détaillée de l’estimation annuelle des engagements restant à liquider par rubrique et programme.

19. Le Conseil reconnaît l’utilité du mécanisme « Active Monitoring and Forecast of Budget Implementation » (Suivi et prévisions dynamiques de l’exécution budgétaire) de la Commission en vue, notamment, d’éviter la possible accumulation d’un arriéré substantiel vers la fin de la période de programmation. Il rappelle que cet exercice d’information devrait intégrer des mises à jour régulières des prévisions de paiements à examiner lors de réunions interinstitutionnelles spécialement organisées, conformément au point 36, troisième alinéa, de l’annexe de l’AII.

20. Le Conseil invite la Commission à annexer au projet de budget et à mettre régulièrement à jour une liste exhaustive des propositions de la Commission qui n’ont pas encore été adoptées et qui ont un impact potentiel sur le budget, par ligne budgétaire, en précisant le niveau des crédits concernés, et sur les effectifs. Le Conseil invite la Commission à inclure dans une réserve les crédits d’engagement et les crédits de paiement qu’elle propose pour de nouveaux actes juridiques ou des amendements à apporter à des actes juridiques existants qui ne sont pas encore adoptés.

21. Le Conseil invite également la Commission à assortir le projet de budget d’un tableau exhaustif pour l’année 2020 fournissant une estimation globale de tous les types de recettes affectées internes par ligne budgétaire et par rubrique, y compris une vue d’ensemble des amendes susceptibles d’être inscrites au budget, ainsi que des informations complètes sur la mise en œuvre des instruments spéciaux en ce qui concerne tant les crédits d’engagement que les crédits de paiement.

22. Le Conseil salue la bonne pratique selon laquelle chaque proposition de virement de crédits liée à la mobilisation du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation et de la réserve d’aide d’urgence est accompagnée d’une actualisation du niveau d’exécution des montants annuels maximaux prévus pour l’instrument spécial au cours de l’exercice financier. De même, le Conseil invite la Commission à fournir une mise à jour régulière du niveau de mise en œuvre des avances liées au Fonds de solidarité de l’Union européenne.

23. Le Conseil invite la Commission, lorsqu’elle soumet une proposition visant à mobiliser un instrument spécial, à y inclure une actualisation du niveau d’exécution tant des crédits d’engagement que des crédits de paiement de l’instrument spécial concerné.

24. Le Conseil invite la Commission, dans la mesure du possible, à présenter un aperçu précis des passifs éventuels découlant des garanties budgétaires, grâce à des mises à jour régulières, incluant une ventilation détaillée par source/instrument et l’incidence budgétaire potentielle du passif par rapport au plafond des ressources propres, avant que l’obligation juridique découlant du nouveau règlement financier ne s’applique.

25. Le Conseil souligne qu’il est essentiel que le Parlement européen et le Conseil disposent de fiches de programme de haute qualité et d’informations financières disponibles en temps utile concernant les propositions de dépenses pour pouvoir établir, confirmer ou modifier les priorités budgétaires. Dans ce contexte, le Conseil accueille favorablement le nouveau Programme Performance Overview (Aperçu des performances des programmes) de la Commission et invite cette dernière à fournir cet aperçu à temps afin qu’il puisse dûment être pris en considération. Il conviendrait en particulier que cet aperçu et les fiches de programme soient axés sur les informations relatives à la performance, notamment les résultats obtenus, sur la motivation du niveau de crédits demandé et sur la valeur ajoutée qu’apportent les activités de l’UE. Cette analyse devrait être clairement reliée aux lignes budgétaires correspondantes, afin de faciliter le processus de prise de décision budgétaire.

Coopération interinstitutionnelle dans le cadre de la procédure budgétaire

26. Le Conseil encourage toutes les institutions à coopérer de manière efficace et constructive de sorte que la procédure budgétaire puisse se dérouler sans problème et que le budget 2020 puisse être établi dans les délais fixés par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et conformément aux dispositions de l’AII.

27. Le Conseil demande à la Commission de veiller à présenter en temps voulu l’état prévisionnel pour 2020, afin de laisser à chaque institution suffisamment de temps pour procéder à une analyse technique détaillée des estimations diffusées et préparer soigneusement sa position conformément à un calendrier pragmatique fixé d’un commun accord.

28. Le Conseil insiste sur la nécessité de préserver le caractère annuel de la procédure budgétaire en évitant les questions qui ne sont pas directement liées aux négociations sur le budget annuel. Il rappelle que le rôle du comité de conciliation, convoqué dans le cadre de l’article 314 du TFUE, est d’établir le budget pour 2020.

29. Le Conseil invite la Commission à veiller à ce que l’accès à des informations transparentes et objectives et aux documents puisse se faire en temps utile et sur un pied d’égalité, à tous les stades de la procédure de conciliation. Le Conseil invite la Commission, en tant que médiateur impartial, à faciliter une procédure budgétaire qui soit orientée de manière constructive sur les priorités concrètes en matière de dépenses pour 2020. À cette fin, le Conseil demande instamment à la Commission d’éviter d’introduire dans son projet de budget ou dans les propositions de compromis ultérieures des éléments qui entraveraient le bon déroulement de la procédure budgétaire.

Dépenses administratives

30. Il convient de poursuivre la rationalisation des dépenses administratives de l’UE. C’est pourquoi le Conseil demande avec insistance à l’ensemble des institutions de réduire ou de geler leurs dépenses administratives et de ne demander des financements que pour faire face à des besoins justifiés. Le Conseil estime qu’une coopération plus étroite entre l’ensemble des institutions et organes de l’UE, y compris le partage de services, est nécessaire pour réaliser d’autres économies. Le Conseil estime que, dans l’ensemble des institutions, organes et agences, le niveau des effectifs doit faire l’objet d’un suivi continu. Le Conseil prend note du rapport 2018 décrivant la situation du personnel et encourage toutes les institutions à continuer, au minimum, de réduire les équivalents temps plein dans toutes les catégories de personnel afin de compenser toute augmentation nécessaire à la lumière des priorités stratégiques en constante évolution.

31. Le Conseil demande à chaque institution et organe de l’UE de fournir à la Commission des informations claires, complètes et consolidées sur ses dépenses administratives en temps utile. Conformément au règlement financier, la Commission joint au projet de budget les documents permettant au Parlement européen et au Conseil d’évaluer la situation et de se prononcer en connaissance de cause sur l’affectation des ressources. Dans ce contexte, le Conseil demande à la Commission d’étudier si un aperçu comparatif des postes effectivement pourvus, conformément à l’article 41, paragraphe 3, point b), sous iii), du règlement financier, pourrait être fourni avant que l’obligation juridique découlant du nouveau règlement financier ne s’applique. Il faudrait veiller tout particulièrement à ce que les informations fournies soient intelligibles et comparables dans le temps et entre institutions. Chaque institution et organe de l’UE devrait fournir des informations claires et concises sur l’exécution passée de ses budgets, en précisant le montant des reports et des recettes affectées utilisées.

32. Le Conseil estime que, dans l’ensemble des institutions, organes et agences, le niveau des effectifs doit faire l’objet d’un suivi et d’un contrôle constants. Il note que, fin 2017, les institutions, organes et agences de l’Union n’avaient pas tous respecté l’engagement pris dans l’AII en vue de réduire de 5 % les effectifs figurant dans leur tableau des effectifs au cours de la période 2013-2017. Le Conseil invite dès lors les agences qui n’ont pas encore atteint cet objectif à procéder aux réductions encore nécessaires, et invite la Commission à en tenir compte dans son projet de budget pour 2020.

33. Le Conseil invite une nouvelle fois[6] la Commission à présenter des mesures de suivi appropriées afin de stabiliser véritablement les coûts administratifs et de maîtriser l’effectif global, y compris le nombre d’agents contractuels.

Agences décentralisées

34. Tout en reconnaissant le caractère pluriannuel des actions menées par certaines agences décentralisées, le Conseil rappelle que la surestimation budgétaire a conduit par le passé à un niveau important et, dans certains cas, injustifié de reports. Il rappelle qu’il importe de conserver une maîtrise rigoureuse du financement de ces agences, en le limitant aux seuls besoins justifiés. Le Conseil demande à la Commission de continuer de prendre en considération, lors de l’élaboration du projet de budget 2020, les crédits inutilisés. Il invite aussi la Commission à contrôler soigneusement et, le cas échéant, à réviser les demandes introduites par les agences en matière de fonds et de postes, en tenant compte de l’exécution passée du budget, des taux de vacance et de l’effectif statutaire. La Commission est encouragée à compenser en interne un niveau approprié d’équivalents temps plein et les crédits correspondants lorsqu’elle délègue des tâches à des agences décentralisées ou à des organes similaires en prévoyant un nouveau mandat ou un mandat adapté pour ces derniers.

35. Le Conseil demande à la Commission de concentrer tous les fonds devant être mis en œuvre par les agences décentralisées dans la ligne budgétaire respective de chaque agence et d’éviter les financements par l’intermédiaire de subventions supplémentaires et de conventions de contribution au titre de programmes de l’UE.

36. Le Conseil demande à la Commission de procéder à un examen pour fournir au Parlement européen et au Conseil, avec le projet de budget pour 2020, un tableau complet concernant les agences décentralisées, leurs tâches actuelles et celles envisagées dans les propositions législatives en cours d’examen, en accordant une attention particulière à la valeur ajoutée de l’UE et au développement du personnel.

Conclusion

37. Le Conseil estime que le budget de l’UE pour 2020 devrait respecter pleinement le cadre existant, le réexamen à mi-parcours du CFP et les engagements antérieurs et il demande que le budget soit établi de manière prudente et qu’il laisse des marges suffisantes. Le budget 2020 devrait prévoir des ressources suffisantes afin de renforcer encore l’économie européenne dans les domaines couverts par le CFP actuel. Le Conseil souligne qu’une utilisation transparente, précise et responsable des ressources de l’Union est un principe fondamental pour rapprocher les citoyens de l’UE du projet européen.

38. Le Conseil soutiendra un budget réaliste pour 2020, qui trouve le juste équilibre entre la prudence budgétaire et les dépenses relatives aux priorités de l’Union. Il souligne qu’une évaluation en temps utile, prévisible, transparente et précise des besoins, basée sur des informations budgétaires complètes, est un instrument essentiel pour atteindre cet objectif. En particulier, le Conseil prendra en considération le fait que 2020 est la dernière année du CFP actuel (2014-2020). Il convient dès lors d’évaluer avec soin et de manière réaliste les besoins en vue de mener à bien les programmes actuels.

39. Le Conseil réaffirme qu’il est nécessaire de respecter les ajustements effectués dans le cadre du réexamen à mi-parcours du CFP et les plafonds correspondants fixés par le règlement CFP pour la période 2014-2020. Il est essentiel de laisser des marges suffisantes sous les plafonds pour pouvoir faire face à des situations imprévues tout en assurant un niveau de financement adéquat et en respectant les engagements déjà pris compte tenu de l’accélération de la mise en œuvre des programmes de la période 2014-2020. En outre, le Conseil souligne qu’il importe de fournir des prévisions de recettes fiables et précises, de manière à permettre aux États membres d’évaluer en temps utile les contributions qu’ils devraient être amenés à verser au budget de l’UE.

40. Le Conseil souligne qu’il est nécessaire de respecter les principes budgétaires, notamment l’annualité et l’unité du budget. En règle générale, aucun nouvel engagement et aucune prolongation des périodes de dégagement ne devrait avoir lieu.

41. Le Conseil réaffirme qu’il attache une grande importance aux présentes orientations et espère que la Commission les prendra dûment en compte lors de l’élaboration du projet de budget pour 2020. En outre, le Conseil invite la Commission à faciliter les négociations tout au long de la procédure budgétaire.

42. Les présentes orientations seront transmises au Parlement européen et à la Commission, ainsi qu’aux autres institutions.

[1] « 8. Les institutions, par souci d’une bonne gestion financière, veillent à laisser, dans la mesure du possible, lors de la procédure budgétaire et de l’adoption du budget, des marges suffisantes disponibles sous les plafonds pour les différentes rubriques du CFP, sauf pour la sous-rubrique « Cohésion économique, sociale et territoriale ». »

[2]Accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière (JO C 373 du 20.12.2013, p. 1).

[3] Règlement (UE, Euratom) n° 1311/2013 du Conseil du 2 décembre 2013 fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 884).

[4] Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) n° 1296/2013, (UE) n° 1301/2013, (UE) n° 1303/2013, (UE) n° 1304/2013, (UE) n° 1309/2013, (UE) n° 1316/2013, (UE) n° 223/2014, (UE) n° 283/2014 et la décision n° 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) n° 966/2012, (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1).

[5] Selon le rapport d’exécution de la Commission, le niveau des RAL s’élevait à 299 998,99 millions d’euros au 30 novembre 2018.

[6] Conclusions du Conseil sur les orientations budgétaires pour 2018 (doc. 6522/17) et 2019 (doc. 6315/18), et sur l’étude d’Eurostat sur les incidences budgétaires à long terme du coût des pensions de l’UE (doc. 14834/16).

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